?

?

?

建國以來，城市總體規(guī)劃在各個時期均起到了非常重要的作用，大體分為四個階段。計劃經(jīng)濟時代，城市規(guī)劃在國民經(jīng)濟社會發(fā)展中基本上起到了計劃建設大綱的作用；改革開放前20年，城市規(guī)劃成為城市各項建設的綜合部署；2000年以來，城市規(guī)劃上升到宏觀調(diào)控的發(fā)展藍圖與公共政策層面；2010年，特別是十八屆三中全會以來，城市規(guī)劃更多地成為治理能力現(xiàn)代化的綜合工具。這一系列變化鮮明體現(xiàn)了總體規(guī)劃的地位與作用演變過程。

總體規(guī)劃存在的問題既有技術問題也有管理問題，核心上還是體制機制問題。例如無法適應多樣性與地域差異性；對市域管控與指導不足、以城市為核心；缺乏對農(nóng)村建設的必要關注、以經(jīng)濟建設為導向；對社會及人的發(fā)展缺乏關注；缺乏有效的規(guī)劃監(jiān)督機制；強制性內(nèi)容難以落實和監(jiān)督；剛彈不分、事權(quán)不清晰；信息公開和公眾參與缺乏；政策性不足、不適應實際管理需求；靜態(tài)藍圖、缺乏動態(tài)實施機制；偏重技術性表達、規(guī)劃管理法制不健全；編制內(nèi)容過多、成果體系繁雜；審批周期長、剛剛批準就要變等等。

?

?

?

2000年左右，第三輪城市總體規(guī)劃編制改革興起，如1991年《城市規(guī)劃編制辦法》出臺，當時關注的重點在城鎮(zhèn)體系、近期建設、強制性內(nèi)容等方面。2005年城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、新農(nóng)村建設規(guī)劃，關注點在區(qū)域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、環(huán)境容量方面。2007年總體規(guī)劃評估、總體規(guī)劃修改，關注重點在規(guī)劃評估、規(guī)劃修改、兩規(guī)合一和公共政策。2017年總體規(guī)劃改革創(chuàng)新、啟動新一輪城市總體規(guī)劃，關注重點變?yōu)槿蚬芸亍⒕喪萆?、事?quán)法理、編審分離。這也預示著第四輪總體規(guī)劃開始啟動。

?

?

與特區(qū)共同成長的深圳規(guī)劃，總是先于全國其他城市遭遇發(fā)展的新矛盾、新問題，逼迫率先探索編制的新方法、新模式。其探索價值和意義不在于“特”，而在于“新”和“先”。深圳是體現(xiàn)我國“四個自信”的踐行案例，城市規(guī)劃引領了深圳改革開放30多年的快速發(fā)展和城市化進程，創(chuàng)造了世界城市發(fā)展的奇跡，成為我國城市規(guī)劃、建設和管理的標桿。

?

?

?

1 創(chuàng)新思維和創(chuàng)新理念

86版總規(guī)提出的帶狀組團結(jié)構(gòu)適應不確定性的高速增長，超前布置基礎設施標準，稱之為彈性規(guī)劃；96版總規(guī)則強調(diào)了實現(xiàn)全域規(guī)劃，推動兩規(guī)融合，四大新城組建功能區(qū)，前瞻性地預判戰(zhàn)略節(jié)點，稱之為全域規(guī)劃；10版總規(guī)提出實現(xiàn)非用地擴張規(guī)劃，采取底線管控和存量發(fā)展；提出管理服務人口和公共政策引領，稱之為轉(zhuǎn)型規(guī)劃。雖然在三版總規(guī)實施效果上也存在這樣或那樣的問題和不足，但總體而言，深圳在規(guī)劃思路的探索中進行了創(chuàng)新式實踐和探索，起到了標桿作用。

2 創(chuàng)新管理和規(guī)劃手段

結(jié)合規(guī)劃編制思維和理念的創(chuàng)新，深圳的規(guī)劃管理和手段也相應得到了改革，主要體現(xiàn)在：

（1）法定圖則和標準準則制定，搭建 “一張圖”管理平臺，實現(xiàn)規(guī)劃和國土的機構(gòu)合一。

（2）較早探索發(fā)展策略-總體規(guī)劃的編制方法。

（3）劃定基本生態(tài)控制線與頒布管理辦法。

（4）通過制定密度分區(qū)規(guī)劃，邁向城市的精細化管理。

（5）開展城市更新規(guī)劃和城市發(fā)展單元規(guī)劃。

?

3 創(chuàng)新規(guī)劃實施機制

為了加強與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的協(xié)同，深圳建立了“雙平臺”機制，取得了較好的效果，提高了項目建設投資和規(guī)劃空間引導的協(xié)同效益。

?

（1）發(fā)展理念發(fā)生變化。習總書記多次對城市發(fā)展和城市規(guī)劃提出了新要求、新理念和新思路，各城市也都在落實生態(tài)文明和五大發(fā)展理念，城市工作上升新高度。

（2）發(fā)展動力發(fā)生變化。大多數(shù)城市實現(xiàn)從投資驅(qū)動放緩向創(chuàng)新驅(qū)動跨越、財富驅(qū)動增速的轉(zhuǎn)變。

（3）發(fā)展階段發(fā)生變化。城市發(fā)展規(guī)律面臨到工業(yè)化向國際化和區(qū)域化轉(zhuǎn)變，存量發(fā)展進入攻堅期。

（4）規(guī)劃地位發(fā)生變化。總規(guī)的龍頭引領地位受到挑戰(zhàn)，守門員角色日益凸顯，游戲規(guī)則面臨挑戰(zhàn)。

（5）技術路線面臨調(diào)整。單純的問題導向和目標導向容易導致戰(zhàn)略路徑錯誤，要依靠價值導向。

?

中央城市工作會議以來，國內(nèi)關于城市發(fā)展和規(guī)劃新理念討論層出不窮。對于深圳而言，我們應該更加關注深圳實際，側(cè)重務實轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，實現(xiàn)有質(zhì)量效益的精明增長，以國際視野謀求發(fā)展新高度，建設可持續(xù)發(fā)展的全球創(chuàng)新城市為目標，打造深圳質(zhì)量和深圳標準，以國際化和區(qū)域化為主線，以生態(tài)、創(chuàng)新和文化為引領，不斷提升城市治理能力的現(xiàn)代化，提高城市的國際競爭力和宜居家園水平。因此，新一輪城市總體規(guī)劃就是質(zhì)量規(guī)劃，通過精明供給，提升城市發(fā)展質(zhì)量。具體從以下5個方面來實現(xiàn)。

?

?

1 現(xiàn)狀

（1）2014年底城市建設用地達到市域陸地面積的46%。自2007年以來，深圳通過適度填海、在原特區(qū)外和臨生態(tài)控制線地區(qū)尋求發(fā)展空間，總的建設用地面積已經(jīng)接近2020年土規(guī)建設用地指標。

（2）城市要素區(qū)域化布局，合力參與全球競爭

深圳的區(qū)域投資能力和范圍擴大，“一帶一路”沿線投資；華為等深圳企業(yè)謀劃區(qū)域布局和全球收購，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)分布在“3+2”地區(qū)；港莞惠臨深地區(qū)通勤客流也超過百萬人次/日，并逐年增長；居住、旅游配套功能區(qū)域化布局，居住在莞、惠臨深地區(qū)的深圳就業(yè)者規(guī)模約為6-8萬，2016年，深圳人貢獻了惠州、東莞房產(chǎn)銷量一半，周邊房價持續(xù)拉高；人才（科技創(chuàng)新人才、干部）輸出效益顯現(xiàn)，特區(qū)模式開始輸出。

?

?

?

2 共建

（1） 引領粵港澳大灣區(qū)，共建絲路城市

以引領粵港澳大灣區(qū)發(fā)展為責任，深化深港在服務和科技等領域的合作；成為粵港澳大灣區(qū)的服務樞紐和科技創(chuàng)新中心；依托“一帶一路”，聯(lián)合香港積極走出去；建設港口聯(lián)盟、工業(yè)園區(qū)和新城，穩(wěn)步推動資本輸出和模式輸出等，在參與全球治理新格局中發(fā)揮先鋒作用。

（2）構(gòu)建深圳大都市圈，強化核心職能

對標國際一流大都市圈高端化、區(qū)域化、國際化職能，強化深圳的文化創(chuàng)意、金融服務、科技創(chuàng)新、總部經(jīng)濟等核心職能，衍生職能、支撐職能應該在區(qū)域中進行布局。以構(gòu)建港-深-莞-惠共同市場為重點，共建集合發(fā)展單元；改革區(qū)域協(xié)作機制和區(qū)域基礎設施的供給側(cè)改革，實現(xiàn)一體化發(fā)展和共贏。同時，從區(qū)域的角度重構(gòu)深圳城市空間布局，實現(xiàn)多中心組團式網(wǎng)絡化空間結(jié)構(gòu)。

3 共享

（1）社會住房的共享，實現(xiàn)價值增值。積極推進集體住宅合法確權(quán)，納入社會住房和保障體系，實現(xiàn)使用權(quán)的可持續(xù)利用，使業(yè)主、政府、公眾可以共享城市增值，降低城市宜居門檻。如深圳已經(jīng)推行的兩個案例，一個是企業(yè)主導的“爆改”實踐——對城中村農(nóng)民樓的個性化改造后出租，例如“崗廈1980”等項目，形成可行的商業(yè)模式和獨特的產(chǎn)品形態(tài)。第二個是政府主導城中村改造為人才公寓——水圍國際社區(qū)，改造35棟城中村住宅，改造建筑規(guī)模約4萬平方米，提供約600余套人才公寓，每套面積約67平方米。

（2）工業(yè)空間的共享，服務創(chuàng)新經(jīng)濟。放松工業(yè)用地的價格管理和用途管制，加強工業(yè)用地的混合利用和工業(yè)建筑的功能兼容，進一步盤活和提質(zhì)低效工業(yè)用地，服務創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)展。

現(xiàn)狀：深圳于2005年率先劃定基本生態(tài)控制線，開創(chuàng)了底線控制新思維，2013年基本生態(tài)控制線得到了進一步優(yōu)化調(diào)整。但近年來，收到發(fā)展的壓力，基本生態(tài)控制線面臨侵占。

?

面對堅守的困難，我們也要反思：整齊劃一的剛性管控，是否保護有道？沒有區(qū)別的籠統(tǒng)管理，是否可持續(xù)？因此轉(zhuǎn)變首先從綜合評價開始。

首先，在堅持基本生態(tài)控制線的前提下，合理加強生態(tài)空間的精細化管理，細劃一、二級管理，劃定生態(tài)保護紅線的安全底線，實現(xiàn)功能引領。具體來說，按照政策要求，允許與環(huán)境保護相適宜的重大交通、市政設施、旅游設施、公園、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、教育科研等六類設施；深度嵌入市民生活和城市體驗，重視人與自然的良性互動和共存關系，將生態(tài)系統(tǒng)改善和宜居環(huán)境建設相結(jié)合，建構(gòu)親近自然的活力游憩系統(tǒng)，為市民提供休閑、娛樂、健身、創(chuàng)意文化等活動空間。促進生態(tài)+，實現(xiàn)有風景的地方就有新經(jīng)濟，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟和文化創(chuàng)意。

其次，實施海陸統(tǒng)籌，建設世界海洋城市，加強海域和海岸帶利用，促進海洋文化和海洋經(jīng)濟發(fā)展，積極參與21世紀海上絲綢之路建設，參與國際海權(quán)治理。打造國際一流的濱海地區(qū)，提升濱海城市魅力。嚴格劃定海洋生態(tài)保護區(qū)域，保護海洋生態(tài)環(huán)境，確定海域主導開發(fā)利用功能及兼容功能，分類保護和利用海島，成為新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)的重要選擇。

?

?

現(xiàn)狀：創(chuàng)新從 “跟跑”向“領跑”轉(zhuǎn)變。主要表現(xiàn)為創(chuàng)新能級躋身全球前列，企業(yè)創(chuàng)新實力強大，技術型創(chuàng)新主導，創(chuàng)新氛圍濃郁和自主創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)群體活躍。

反思：未來在高成本擠壓下，深圳的創(chuàng)新能否持續(xù)？首先，全球創(chuàng)新競爭力仍待提升。未來全球經(jīng)濟依賴科技創(chuàng)新驅(qū)動，深圳與全球創(chuàng)新中心“硅谷”仍有較大差距。其次，創(chuàng)新生態(tài)尚不完整，存在破碎化風險。缺乏基礎創(chuàng)新和源頭創(chuàng)新；本土培育科技和專業(yè)人才的能力不足；更新改造后的成本上漲瓦解現(xiàn)有低成本創(chuàng)新生態(tài)。另外，創(chuàng)新門檻提高，城中村等低成本“落腳” 空間逐漸消失；制造業(yè)企業(yè)外遷，產(chǎn)業(yè)“空心化”；高房價使外來人口無處安身，“擠出”人才，產(chǎn)業(yè)工人難以實現(xiàn)身份轉(zhuǎn)變。并且空間、設施和環(huán)境尚無法滿足創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才對高品質(zhì)的需求。

因此，首先需要加大供給“創(chuàng)新+文化”的軟硬環(huán)境，提高創(chuàng)新效率，培育創(chuàng)新生態(tài)。要堅持優(yōu)長板和補短板相結(jié)合。提高技術和應用型創(chuàng)新能級，提升創(chuàng)新企業(yè)競爭力，融入國際創(chuàng)新網(wǎng)絡；加強高端制造業(yè)發(fā)展，培育新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)；完善創(chuàng)新服務，加強產(chǎn)權(quán)保護；保障創(chuàng)新活力，加強文化精神。補齊的地方在于引進科研機構(gòu)，建設國家省市級重點實驗室、工程實驗室、工程研究中心和企業(yè)技術中心等創(chuàng)新載體，適度引進國內(nèi)外高校，大力吸引創(chuàng)新人才，引進海外高層次創(chuàng)新人才（團隊）。

其次，要加強創(chuàng)新鏈空間供給，促進創(chuàng)新要素乘法聯(lián)動，助推創(chuàng)新實現(xiàn)“倍增效應”。如建設創(chuàng)新城區(qū)，在一個典型創(chuàng)新城區(qū)中，知識教育、研發(fā)是核心功能，由此展開其他社會、產(chǎn)業(yè)、文化功能設計。強調(diào)無論在產(chǎn)業(yè)、社會和文化功能方面，知識教育和研發(fā)的前后向鏈條都長，創(chuàng)新城區(qū)帶動能力更足，這是科學園區(qū)遠遠不能比擬的。營造孕育創(chuàng)新的軟硬環(huán)境、建設國際社區(qū)、融入國際文化、保障低成本創(chuàng)新空間。最后，構(gòu)建創(chuàng)新鏈體系，促進創(chuàng)新要素乘法聯(lián)動，助推創(chuàng)新實現(xiàn)“倍增效應”。構(gòu)建創(chuàng)新走廊，串聯(lián)城市服務、設計、研發(fā)、創(chuàng)業(yè)、生產(chǎn)節(jié)點，與區(qū)域生產(chǎn)和創(chuàng)新節(jié)點互動。

?

現(xiàn)狀：資本主導的城市更新呈現(xiàn)出高需求、高強度、高成本和高沖擊特點。過去資本導向?qū)е陆ㄖ?guī)模激增（“再造一個南山”等），對公共設施和服務帶來巨大壓力；M0產(chǎn)業(yè)用地政策使 “去制造業(yè)化”趨勢明顯，低成本空間逐步消失，高租金商務、商業(yè)空間存在過剩風險；文化斷層，國際風貌導向，本土文化個性特色消失；社會文化生態(tài)破壞，短期逐利，原住民、弱勢生活主體（外來租客）和小微企業(yè)的“落腳”之地被拆除。

反思：城市更新也帶來了一些積極作用，包括建立了成熟的更新政策體系和實施機制，基本達成相對穩(wěn)定的社會預期共識；提高了空間容量，促進土地集約利用，填補公服欠賬，解決了部分歷史遺留問題，保障了一定的產(chǎn)業(yè)空間；功能改變和拆除重建的政策靈活，但對復合再生的政策還不足。

下一步應該首先堅持有機更新。通過有機更新，給國際化供給空間。探索復合、活化、可再生的更新方式，關注社會影響，保障低成本和原生態(tài)空間，培育創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)活力空間，塑造地域特色和現(xiàn)代文化，促進國際化發(fā)展。

二是以人民為中心，從功能建設到活力營造。打造各階層友好型城市。兒童友好型城市應該重視兒童服務設施和活動空間建設，提供優(yōu)質(zhì)的學校教育；打造兒童友好、獨立安全的街道、社區(qū)、公園、住區(qū)環(huán)境，構(gòu)建5分鐘安全成長圈。精英友好型城市應該關注高標準的消費空間和充滿活力的公共空間，如活力場所、運動場所、創(chuàng)意文化街區(qū)、無所不在的社交空間；為初期創(chuàng)新型人才提供廉租住房或低成本的人才公寓、低成本的創(chuàng)業(yè)空間場所、基本的公共服務保障；為成功創(chuàng)新型人才提供可支付的高品質(zhì)居住區(qū)、高端的教育設施、高端的醫(yī)療設施等。老年友好型城市要實現(xiàn)老有所養(yǎng)和老有所樂，將家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和活動中心、醫(yī)療服務中心、康體健身區(qū)有機結(jié)合，實現(xiàn)15分鐘健康圈。

?

?

現(xiàn)狀與反思：1996年版總規(guī)率先實現(xiàn)了全域藍圖的目標，但在具體實施過程中出現(xiàn)一些偏差，藍圖描繪的實施更加重要。但是治理方面也存在一些問題，包括深圳全域治理尺度不斷細化，下層次細分區(qū)級和街道尺度，解決公共管理與社會服務資源配置與政府事權(quán)不匹配的問題。深圳的空間基礎信息平臺建設較好，全市建筑普查支撐真正從二維到三維認識城市，治理能力現(xiàn)代化需要進一步提升。

應按照“五個一”的要求，完善過程管理，實際上需要處理三種關系：

一是中央和地方的分權(quán)關系，實現(xiàn)分級管理、分類管控、層級督察和規(guī)劃傳導。深圳具有精細化全域管控的良好基礎，下一步要建立城市設計對多層級的形態(tài)管控體系和機制。

?

二是政府和市場的關系，政府發(fā)揮規(guī)劃引領和過程管理作用。建立發(fā)展指標一張表，完善多層級實施管控機制；建立空間政策和要素管控一張圖，體現(xiàn)戰(zhàn)略引領和剛性管控；搭建重大平臺和重點實施行動，建立留白用地；完善近期建設規(guī)劃和年度實施計劃，實現(xiàn)多規(guī)合一。特別是針對未來諸多不確定性因素，政府應該提前謀劃和應對，建立應對的治理機制。

三是精英和社會的互動關系，協(xié)作規(guī)劃，多元參與。從孤島模式到云模式，建立總體規(guī)劃云平臺探索；建設智慧城市，信息可查，方案互動、協(xié)同編制和全過程參與，實現(xiàn)規(guī)劃進社區(qū)、規(guī)劃進企業(yè)、規(guī)劃進相鄰地區(qū)的目標。

?

深圳的成功，過去體現(xiàn)在發(fā)展速度和效益上。未來深圳要實現(xiàn)偉大的城市則應該體現(xiàn)深圳的質(zhì)量和標準——以人民為中心，將生態(tài)的功能化、空間的精細度、文化的先進性、環(huán)境的宜居性、創(chuàng)新的獨特性和治理的現(xiàn)代化成為衡量城市質(zhì)量的新標準。對于規(guī)劃工作而言有如下三點體會:?

（1）堅持尊重城市發(fā)展規(guī)律的價值導向，能有序破解發(fā)展問題，實現(xiàn)發(fā)展目標；

（2） 堅持技術理想和理性的結(jié)合，應該高度關注土地政策，存量時代的土地制度改革，將重塑規(guī)劃理論、對象、客戶、規(guī)則和方法；

（3）從經(jīng)濟思維轉(zhuǎn)向城市思維，在未來不確定性情況下，以城市質(zhì)量引領各項發(fā)展。

（感謝項目總負責人楊保軍院長的指導，感謝各位咨詢專家和聯(lián)合項目團隊對本文的貢獻?。?

羅 彥 ?中國城市規(guī)劃設計研究院深圳分院總規(guī)劃師 高級規(guī)劃師

1979年生，中山大學博士研究生畢業(yè)。中國城市規(guī)劃學會區(qū)域規(guī)劃和城市經(jīng)濟專業(yè)學委會委員和中國少數(shù)民族文物保護協(xié)會專家委員。完成學術專著1本《深圳市城市化特征與動力機制研究》，合著2本《珠三角新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃》、《統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展》，參編書10本，公開發(fā)表40多篇論文，獲得全國優(yōu)秀規(guī)劃設計一、二、三等獎多項。主要負責和參與的項目有《廣東省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》、《深圳前海計劃研究》、《東莞總規(guī)（2016-2030）》、《肇慶總規(guī)（2016-2030）》、《西藏阿里總規(guī)2008-2020》、《南寧空間發(fā)展戰(zhàn)略》、《深圳2030城市發(fā)展策略》、《深圳總規(guī)（2010-2020）》、《廣州總規(guī)（2010-2020）》等。主持和參與了中財辦、國家發(fā)改委、中國工程院、住房和城鄉(xiāng)建設部、科技部和中規(guī)院委托的《優(yōu)化開發(fā)地區(qū)城市群布局研究》、《北部灣城市群發(fā)展規(guī)劃前期研究》、《中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略研究》、《城鄉(xiāng)用地分類和規(guī)劃建設用地標準研究》、《傳統(tǒng)村落保護和利用關鍵技術研究》、《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的規(guī)劃編制內(nèi)容和方法研究》等多項科研課題。

?

備注：此文轉(zhuǎn)自規(guī)劃中國，原文地址：http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MjM5Nzc3MjYwMQ==&mid=2650645603&idx=1&sn=0e142f113a676d0930d142391110bf37&chksm=bedde83589aa6123c3ac753c8038b840da8f652a7d32225a787fe72b0d69402529e38464fabf&mpshare=1&scene=23&srcid=0503o9flAPumg5U5UcTsUERp#rd

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?